Bàn về tiêu chí quản lý rủi ro trong quản lý hải quan hiện đại

Để tìm hiểu về tiêu chí QLRR, chúng ta đi tìm hiểu những nguyên tắc của Tổ chức Hải quan thế giới (WCO) về vấn đề này như thế nào.

Nguyên tắc của Hải quan thế giới về QLRR

Theo WCO thì QLRR khó có thể đạt được hiệu quả mong muốn nếu không được ủng hộ và hỗ trợ thống nhất nhận thức từ các cấp quản lý, đặc biệt từ cấp cao nhất là Quốc hội và Chính phủ được thể hiện trong Luật và Nghị định thi hành. Tổng cục trưởng Hải quan và các nhà quản lý cao cấp khác phải thiết lập ra chính sách, mục tiêu và có phương án giao cho các cấp quản lý quyền hoạch định công việc, phân bổ nguồn lực và ra quyết định về QLRR, đánh giá rủi ro.

Để nâng cao nhận thức và kiến thức về công tác QLRR thì WCO nêu ra các giải pháp trong đó có việc xây dựng các tiêu chí và các bộ chỉ số về dấu hiệu rủi ro được áp dụng trong từng khâu nghiệp vụ quản lý và đánh giá phản hồi kết quả hoạt động hải quan. Các chỉ số ấy phải là các chỉ tiêu thông tin mang giá trị của tiêu chí QLRR giúp cho quá trình nhận biết, phân loại mức độ tuân thủ, mức độ rủi ro của doanh nghiệp, để từ đó lựa chọn đối tượng kiểm tra, giám sát hải quan, kiểm tra sau thông quan, thanh tra trong quản lý hoạt động xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh. 

Mặt khác QLRR phải được coi là bộ phận không thể tách rời, bao trùm tất cả các quy trình tổ chức nghiệp vụ hải quan; đồng thời phải hỗ trợ các cấp quản lý ra các quyết định nghiệp vụ thông qua các cảnh báo được đưa ra trong quá trình lựa chọn sắp xếp thứ tự ưu tiên và hành vi quản lý để từ đó có các biện pháp xử lý các rủi ro phát sinh một cách phù hợp và hiệu quả.

Tùy vào đặc điểm tình hình kinh tế chính trị của mỗi nước mà cơ quan Hải quan cần xây dựng một chính sách QLRRcho riêng mình, trong đó phải xác định thật rõ những mục tiêu định hướng phát triển chung của cả ngành trong đó có định hướng chính sách quản lý rủi ro rõ ràng. Bởi vậy tại mỗi khâu nghiệp vụ hải quan cần xây dựng tiêu chí QLRR khác nhau tuỳ vào tính chất, mức độ rủi ro của hoạt động xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh.

Tiêu chí rủi ro được áp dụng tại Hải quan Việt Nam qua các giai đoạn

Hải quan Việt Nam đã tiếp cận những khuyến nghị của WCO, dần dần áp dụng các nguyên tắc QLRR vào các quy trình nghiệp vụ hải quan để ngày càng đáp ứng được yêu cầu quản lý của Ngành và thúc đẩy việc thông quan hàng hoá, giảm thiểu các chi phí phát sinh cho hải quan và doanh nghiệp.

Nhận thức được tầm quan trọng của QLRR là nhiệm vụ cốt lõi trong kế hoạch tổng thể về cải cách, phát triển hiện đại hoá, ngành Hải quan bắt đầu triển khai áp dụng QLRR từ ngày 01/01/2006 trong quy trình thủ tục hải quan đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu (trong thủ tục hải quan truyền thống). Việc áp dụng QLRR được thực hiện theo Quyết định số 2148/QĐ-TCHQ ngày 31/12/2005. Tiếp đó, ngày 25/9/2007, Tổng cục Hải quan ban hành Quyết định 1700/QĐ-TCHQ về Quy chế áp dụng QLRR trong thí điểm thủ tục hải quan điện tử. Tại thời điểm này, tiêu chí rủi ro được hiểu là một hoặc một nhóm các chỉ số cho phép xác định, đo lường, đánh giá và phân loại đối với từng rủi ro, bao gồm: Tiêu chí phân loại rủi ro và tiêu chí đánh giá rủi ro. Trong đó:

- Tiêu chí phân loại rủi ro được hiểu là tiêu chí để chấp nhận hoặc không chấp nhận rủi ro.

- Tiêu chí đánh giá rủi ro được hiểu là tiêu chí để đo lường, đánh giá mức độ của rủi ro, được chia thành 3 loại sau:

+ Tiêu chí lựa chọn: Là tiêu chí rủi ro được thiết lập theo một chỉ số rủi ro hoặc tổ hợp các chỉ số rủi ro tạo ra công cụ xác định và đánh giá mức độ của rủi ro;

+ Tiêu chí tính điểm: Là tiêu chí rủi ro được đánh giá và biểu thị bằng điểm số rủi ro.

+ Tiêu chí ngẫu nhiên: Là những tiêu chí lựa chọn mẫu theo phương pháp thống kê, xác suất để đo lường mức độ tuân thủ theo từng đối tượng và lĩnh vực được xác định.

Đó là những quy định về tiêu chí rủi ro trong giai đoạn triển khai thí điểm thủ tục hải quan điện tử.

Tuy nhiên quá trình áp dụng QLRR trong giai đoạn triển khai thí điểm thủ tục hải quan điện tử, một số đơn vị Cục Hải quan tỉnh, thành phố chưa thực sự quan tâm đến công tác triển khai áp dụng QLRR. Lí do là bởi QLRR là một công tác nghiệp vụ mới và rất khó, mang tính kỹ thuật của Ngành Hải quan nên ban đầu thường chưa được quan tâm đầy đủ.

Bên cạnh đó, một số bộ phận cán bộ công chức vẫn còn nhận thức hạn chế về vị trí, vai trò của công tác này. Hơn nữa, ngành Hải quan cũng chưa có một quy định cụ thể, rõ ràng về công việc và trách nhiệm của các cấp quản lý hải quan ở từng bước công tác nghiệp vụ.

Xuất phát từ tình hình đó, ngày 04/07/2008, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 48/2008/QĐ-BTCquy định áp dụng QLRR trong hoạt động nghiệp vụ hải quan. Để cụ thể hóa hơn nữa các bước công tác về QLRR, ngày 10/07/2009 Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan đã ban hành Quyết định số 35/QĐ-TCHQ quy định chi tiết và hướng dẫn cụ thể áp dụng QLRR trong thủ tục hải quan đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu thương mại.

Trong các quy định nêu trên đã chỉ rõ “Tiêu chí quản lý rủi ro là dấu hiệu có giá trị định lượng, làm công cụ để đánh giá mức độ rủi ro và hỗ trợ việc quyết định biện pháp xử lý rủi ro một cách phù hợp, có hiệu quả”. Ở đây đã xác định rõ vai trò của tiêu chí QLRR là “hỗ trợ việc quyết định biện pháp xử lý rủi ro”. Biện pháp xử lý rủi ro ở đây chính là việc phân luồng của hàng hoá của doanh nghiệp XK, NK trên cơ sở phụ thuộc vào nhóm tiêu chí quản lý rủi ro. Tiêu chí quản lý rủi ro bao gồm có 04 loại:

+ Tiêu chí quy định là tiêu chí QLRR được xây dựng dựa trên quy định hiện hành của pháp luật về hải quan và những quy định khác có liên quan đến việc áp dụng QLRR trong từng thời điểm, giai đoạn cụ thể;

+ Tiêu chí phân tích là tiêu chí QLRR được thiết lập dựa trên kết quả phân tích thông tin của công chức hải quan, đánh giá về khả năng, mức độ tình huống vi phạm phát luật về hải quan có thể xảy ra;

+ Tiêu chí tính điểm rủi ro là tiêu chí QLRR dựa trên việc áp dụng thuật toán và điểm số rủi ro để đánh giá mức độ rủi ro đối với doanh nghiệp tham gia hoạt động hải quan và lô hàng xuất khẩu, nhập khẩu;

+ Tiêu chí lựa chọn ngẫu nhiên là việc áp dụng phép toán xác suất, thống kê dựa trên các chỉ số liên quan để lựa chọn ngẫu nhiên các đối tượng  kiểm tra theo tỷ lệ nhất định phù hợp với quy định của pháp luật hải quan.

Mặc dù phạm vi áp dụng của Quyết định số 48/2008/QĐ-BTC gần như bao trùm tất cả các nghiệp vụ hải quan như thủ tục hải quan, kiểm tra hải quan, giám sát hải quan, kiểm soát hải quan, kiểm tra sau thông quan và các hoạt động khác liên quan đến hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hoá, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phương tiện vận tải, nhưng trong giai đoạn này, do điều kiện chủ quan nên cơ quan hải quan mới chỉ thiết lập tiêu chí QLRR phục vụ trong lĩnh vực thông quan hàng hoá, quyết định trực tiếp tới việc phân luồng của tờ khai hải quan mà cụ thể là thủ tục hải quan, kiểm tra hải quan; còn các công tác khác chưa có điều kiện thực hiện.

Các tiêu chí được thiết lập trong giai đoạn này hình thành nên Bộ tiêu chí quản lý rủi ro đã góp phần tích cực trong việc giảm tỷ lệ kiểm tra thực tế hàng hoá, tạo thuận lợi cho hoạt động XNK, rút ngắn thời gian thông quan, giảm chi phí cho doanh nghiệp.

Cụ thể, theo số liệu thống kê, trong năm 2006 có tổng số hơn 2,1 triệu tờ khai với tỷ lệ phân luồng là: Xanh (47,74%), Vàng (27,81%) và Đỏ (24,45%); đến năm 2014 tổng số hơn 7,2 triệu tờ khai có tỷ lệ phân luồng tương ứng là Xanh (56,01%); Vàng (34,35%), Đỏ (9,64%). Như vậy, kết quả trong 9 năm áp dụng QLRR cho thấy hiệu quả rõ rệt là đã đưa tỷ lệ kiểm tra hàng hóa theo luồng Đỏ từ 24,45% (năm 2006) xuống còn 9,64% (năm 2014), giảm đến 14,81%. Trong đó bộ tiêu chí QLRR đã đóng vai trò quan trọng, giúp rút ngắn thời gian thông quan, giảm hàng trăm tỷ đồng do tiết kiệm chi phí cho doanh nghiệp, từ đó nâng cao năng lực cạnh tranh trong thương mại quốc tế.

Tuy nhiên do yêu cầu quản lý của ngành Hải quan giai đoạn mới, trong bối cảnh toàn quốc triển khai chính thức thủ tục hải quan điện tử từ ngày 01/01/2013 và Luật Quản lý thuế năm 2012, các văn bản áp dụng và hướng dẫn cụ thể về QLRR nêu trên không còn phù hợp với tình hình thực tế của hoạt động quản lý hàng hóa xuất nhập khẩu và cần được thay thế.

Từ yêu cầu đó, Thông tư 175/2013/TT-BTC ngày 29/11/2013 của Bộ Tài chính được ban hành quy định về áp dụng QLRR trong hoạt động nghiệp vụ hải quan thay thế cho Quyết định 48/2008/QĐ-BTC. Tại Thông tư 175/2013/TT-BTC , tiêu chí QLRR được định nghĩa là “các tiêu chuẩn được ban hành làm cơ sở để đánh giá rủi ro, đánh giá tuân thủ pháp luật hải quan, pháp luật thuế đáp ứng yêu cầu quản lý hải quan, quản lý thuế trong hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, xuất cảnh, nhập cảnh trong từng thời kỳ”. Ban hành kèm theo Thông tư 175/2013/TT-BTC là các Quyết định số 279/QĐ-BTC ngày 14/05/2014 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về ban hành Bộ tiêu chí QLRR và Quyết định số 159/QĐ-TCHQ ngày 07/08/2014 của Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan đưa ra các chỉ số tiêu chí QLRR của mỗi tiêu chí. Như vậy, tiêu chí QLRR đã được cụ thể, chi tiết áp dụng vào từng khâu nghiệp vụ hải quan. Bộ tiêu chí QLRR bao gồm 10 loại:

- Tiêu chí lựa chọn áp dụng các biện pháp nghiệp vụ hải quan đối với tàu biển xuất nhập cảnh;

- Tiêu chí đánh giá tuân thủ pháp luật doanh nghiệp xuất nhập khẩu;

- Tiêu chí đánh giá xếp hạng mức độ rủi ro của doanh nghiệp xuất nhập khẩu;

- Tiêu chí đánh giá điều kiện doanh nghiệp được áp dụng thời hạn nộp thuế 275 ngày đối với hàng hoá nhập khẩu là nguyên liệu, vật tư sản xuất hàng xuất khẩu;

- Tiêu chí đánh giá điều kiện doanh nghiệp được áp dụng xác định trị giá đối vưói hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu;

- Tiêu chí đánh giá điều kiện đăng ký tờ khai;

- Tiêu chí kiểm tra trong thông quan hàng hoá xuất nhập khẩu;

- Tiêu chí hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu chuyển cửa khẩu;

- Tiêu chí xác định trọng điểm kiểm tra sau thông quan.

Có thể nói các văn bản pháp lý quy định về QLRR trong giai đoạn này, đặc biệt là quy định về tiêu chí QLRR, đã được cụ thể rõ ràng, là căn cứ pháp lý để hoạt động QLRR đi vào tất cả các khâu nghiệp vụ trong quy trình thủ tục hải quan. Đó là kết quả của việc kế thừa các khuyến nghị của WCO về việc áp dụng tất cả các quy trình tổ chức nghiệp vụ hải quan phù hợp với tình hình triển khai hệ thống VNACCS/VCIS do Hải quan Nhật Bản chuyển giao trên toàn quốc.

Đây là lần đầu tiên áp dụng QLRR đối với doanh nghiệp xuất nhập khẩu, trong đó có quy định tiêu chí về đánh giá tuân thủ pháp luật, đánh giá xếp hạng mức độ rủi ro. Trước đây hải quan chủ yếu quản lý hàng hóa xuất nhập khẩu thì nay đã có sự thay đổi về mặt nhận thức. Quản lý đối tượng xuất nhập khẩu rất quan trọng vì các vi phạm pháp luật thuế, pháp luật hải quan chủ yếu là do ý chí chủ quan của doanh nghiệp xuất nhập khẩu. Thực tế cho thấy, Doanh nghiệp có thể thay đổi nơi làm thủ tục hải quan nên các cán bộ hải quan rất khó có thể biết được doanh nghiệp đã từng vi phạm hay chưa. Do vậy yêu cầu về quản lý doanh nghiệp xuất nhập khẩu rất quan trọng trong áp dụng QLRR. Việc quản lý, phân hạng doanh nghiệp xuất nhập khẩu và chia sẻ thông tin trên phạm vi toàn ngành sẽ giúp cơ quan Hải quan quản lý tốt hơn, hiệu quả và sát thực đối với doanh nghiệp, hạn chế được rủi ro.

Tuy nhiên, để phù hợp với một số nội dung mới về công tác QLRR trong Luật Hải quan năm 2014 và Luật Quản lý thuế năm 2012 cơ quan hải quan cần triển khai nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các nội dung liên quan đến QLRR và quản lý tuân thủ. Trong đó, các nội dung về tiêu chí QLRR phải được nâng cấp, xây dựng đầy đủ và đồng bộ bao hàm quản lý được tất cả các nghiệp vụ hải quan. Cụ thể sửa đổi theo hướng như sau:

- Về nhận thức cần hiểu "Tiêu chí quản lý rủi ro là các yếu tố được sử dụng làm cơ sở để đánh giá tuân thủ pháp luật hải quan, đánh giá phân loại mức độ rủi ro và lựa chọn kiểm tra giám sát hải quan, kiểm tra sau thông quan đối với người khai hải quan, hàng hoá xuất nhập khẩu, hành lý của người xuất nhập cảnh, phương tiện cận tải xuất nhập cảnh và hoạt động xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh".

Như vậy, theo cách hiểu trên thì "Tiêu chí gồm 03 nhóm: Nhóm 1 "Tiêu chí đánh giá tuân thủ"; Nhóm 2 "Tiêu chí đánh giá rủi ro"; Nhóm 3 "Tiêu chí lựa chọn kiểm tra, giám sát hải quan, kiểm tra sau thông quan" trong quản lý hoạt động xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh (sau đây gọi là "Tiêu chí lựa chọn"). Trong ba nhóm tiêu chí này lại được thiết lập với tổng số 18 loại tiêu chí cụ thể như sau:

* Nhóm 1: Tiêu chí đánh giá tuân thủbao gồm 4 tiêu chí cụ thể:

- Tiêu chí đánh giá tuân thủ doanh nghiệp xuất nhập khẩu;

- Tiêu chí đánh giá tuân thủ điều kiện áp dụng thời hạn nộp thuế 275 ngày đối với hàng hoá nhập khẩu là nguyên liệu, vật tư sản xuất hàng xuất khẩu;

- Tiêu chí đánh giá tuân thủ điều kiện bảo lãnh số thuế phải nộp;

- Tiêu chí đánh giá tuân thủ điều kiện cho phép hàng về kho bảo quản.

* Nhóm 2: Tiêu chí đánh giá rủi robao gồm 3 tiêu chí cụ thể:

- Tiêu chí xếp hạng doanh nghiệp xuất nhập khẩu;

- Tiêu chí đánh giá doanh nghiệp trọng điểm theo lĩnh vực xuất nhập khẩu;

- Tiêu chí đánh giá phân loại hàng hoá theo 10 danh mục rủi ro.

* Nhóm 3: Tiêu chí lựa chọnbao gồm 11 tiêu chí cụ thể:

- Tiêu chí lựa chọn kiểm tra hàng hoá trong quá trình xếp, dỡ từ phương tiện vận tảu nhập cảnh xuống kho, bãi, cảng, khu vực cửa khẩu nhập;

- Tiêu chí kiểm tra điều kiện đăng ký tờ khai hải quan;

- Tiêu chí lựa chọn kiểm tra trực tiếp hồ sơ hải quan trong quá tình làm thủ tục hải quan hàng hoá xuất nhập khẩu;

- Tiêu chí lựa chọn trực tiếp kiểm tra hồ sơ hải quan và kiểm tra tực tế hàng hóa trong quá trình làm thủ tục hải quan;

- Tiêu chí lựa chọn kiểm tra hàng hoá xuất khẩu khi đã thông quan, được tập kết tại các địa điểm trong khu vực cửa khẩu xuất;

- Tiêu chí lựa chọn kiểm tra hàng hoá xuất nhập khẩu trong quá trình giám sát hải quan tại khu vực cửa khẩu;

- Tiêu chí lựa chọn kiểm tra hàng hóa vận chuyển chịu sự giám sát hải quan;

- Tiêu chí lựa chọn kiểm tra sau thông quan đối với daonh nghiệp tuân thủ;

- Tiêu chí lựa chọn kiểm tra hồ sơ hoàn thuế đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu;

- Tiêu chí lựa chọn giám sát, kiểm tra hải quan đối với hàng lý của người xuất nhập cảnh;

- Tiêu chí lựa chọn giám sát, kiểm tra hải quan đối với phương tiện vận tải xuất nhập cảnh.

Mỗi loại tiêu chí sẽ có Bộ chỉ số tiêu chí QLRR kèm theo để đáp ứng yêu cầu quản lý mới phát sinh phù hợp với các nội dung trong Luật Hải quan năm 2014, Luật Quản lý thuế năm 2012, Nghị định 08/2015/NĐ-CPngày 21/01/2015 và Thông tư số 38/2015/TT-BTC ngày 25/03/2015.

Có thể nói tiêu chí QLRR là một công cụ hiệu quả trong các biện pháp kỹ thuật của QLRR để quyết định và thực hiện kiểm tra, giám sát hải quan, kiểm tra sau thông quan, thanh tra và các hoạt động nghiệp vụ khác. Vấn đề tiêu chí được nêu trên có ý nghĩa quan trọng trong triển khai áp dụng QLRR của ngành Hải quan trong thời gian sắp tới nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hiện đại hoá, nâng cao năng lực quản lý nhà nước về hải quan.

Thanh Huyền - Thái Quang (Ban Quản lý rủi ro Hải quan)

Theo Tổng Cục Hải Quan